Yritysmaailmasta periytyneiden strategiatyömenetelmien käyttö kunnissa voi pahimmillaan olla uhka demokraattisen päätöksenteon toimimiselle.

Strategisen johtamisen opit ovat levinneet viime vuosina myös kuntiin. Se on merkinnyt kunnissa uuden kielen omaksumista, kun pitkän tähtäimen suunnittelun sijasta puhutaankin strategisesta suunnittelusta, ja tavoitteet ovat muuttuneet strategisiksi päämääriksi. Uudet käsitteet ovat tuoneet kuntiin myös uuden-laisia käytäntöjä, jotka ovat muuttaneet kuntaorganisaatioiden päätöksentekoa.

Aiheesta on valmistunut KAKSin tukema tutkimus, jonka tavoitteena oli hahmottaa kuntaorganisaation strategiseen suunnitteluun ja johtamiseen liittyviä erityishaasteita.

– Tutkimuksen tarkoituksena ei ollut tarkastella kuntien strategista johtamista pelkästään kunnan ylimmän johdon näkökulmasta, vaan tavoitteena oli hahmottaa laajemmin kunnallisen päätöksenteon erityishaasteita kuntatalouden murroksessa, tutkimusryhmän vetäjänä toiminut professori Eero Vaara Hankenista toteaa ja jatkaa:

– Tutkimme strategiatyön toteuttamista kunnissa erityisesti kielellisestä näkökulmasta, eli mitä tapahtuu, kun kuntien päätöksentekotilanteissa pelataankin strategiakielellä. Onko kieli tällöin mahdollisuus käyttää valtaa uudella tavalla vai kokevatko yksilöt sen rajoitteena osallistua päätöksentekoon?

Osaajien valta?

Vaaran mielestä kuntaorganisaatio on mielenkiintoinen tutkimusympäristö, sillä siihen sisältyy erityisen paljon demokratian ihanteita.

– Demokratian perusajatuksena on se, että päätöksentekoon voi osallistua mahdollisimman moni. Tästä syystä olisikin toivottavaa, että kunnat olisivat esimerkkejä organisaatioista, joissa mahdollisimman monen ihmisen ääni saadaan strategiatyössä kuuluviin. Se on suuri haaste, sillä useimmiten strategioita luodaan suljetuissa palavereissa, jolloin pääsy tietoihin ja dokumentteihin on vain tietyillä henkilöillä. Tämä merkitsee sitä, että organisaation muilla jäsenillä on mahdollisuus osallistua strategiatyöhön vasta jalkautusvaiheessa.

Erilaisten strategiatermien käyttö ilman selventäviä määrittelyjä voi myös sulkea osan organisaation jäsenistä työn ulkopuolelle: toimintaan on vaikeaa osallistua, ellei ymmärrä, mistä on kyse. Vaaran mukaan strategiasta puhuttaessa käytetäänkin usein abstrakteja ilmauksia, mikä tekee työstä vaikeaselkoisen. Se puolestaan lisää strategiasanaston osaajien valtaa.

Tämä johtaa usein siihen, että operatiivisen tason henkilöstö saattaa kokea asemansa ongelmalliseksi, mikäli heille ei anneta mahdollisuutta osallistua strategian luomiseen tai he eivät ymmärrä sen sisältöä.

Vallan dynamiikka muuttuu

Strategisen johtamisen tuominen kuntiin on osa yhteiskunnallista kehitystä, jossa julkisia organisaatioita pyritään muuttamaan yhä enemmän yritysten kaltaisiksi yksiköiksi. Samalla uudet opit ovat levinneet julkisiin organisaatioihin ja kunnat nähdään yritysmäisinä kokonaisuuksina nimenomaan strategiatyön kautta. Kunnatkaan eivät siis näytä selviävän ilman ”strategiaa”, ”missioita” ja ”visioita”.

– Kuntiin syntyy uusi tapa tehdä ja perustella päätöksiä vanhan byrokratian ja kapulakielisyyden tilalle, Vaara täsmentää.

Tässä tilanteessa uudenlaiset tiedot saavat myös yksilötasolla uuden arvon. Tutkimuksen mukaan ne, jotka osaavat strategista kieltä, pystyvät siis paremmin perustelemaan näkemyksensä ja osallistumaan yleiseen keskusteluun.

Nippelipäätökset vähenivät

Tutkimuksen käytännön esimerkkinä toimi Lahden kaupunki, jossa on viime vuosina kehitetty systemaattisesti päätöksentekoa ja erityisesti strategista suunnittelua. Lahden kaupunginjohtaja Jyrki Myllyvirran mukaan päätöksenteko on kehityksen myötä selkiytynyt, kun poliittinen päätöksenteko ja operatiivinen johtaminen on voitu eriyttää toisistaan.

– Haaste on työnjaon käytännön toteutuksessa, kun kunnissa luottamushenkilöhallinto on perinteisesti osallistunut myös käytännön toiminnan ohjaukseen, Myllyvirta toteaa.

– Positiivista on se, että poliittisessa päätöksenteossa on vähentynyt kaupungin kannalta merkityksettömän nippelipäätöksenteon määrä.

Tutkimuksessa todetaan, että monet strategisen suunnittelun kehittämisprojektit ovat olleet kunnissa pettymyksiä tai suorastaan epäonnistuneet.

– Näyttää siltä, että haasteena on poliittisten päättäjien, virkamiesten ja kuntalaisten muutoksiin liittyvä vastustus, joka on usein merkinnyt koko uuden strategian vastustusta, Eero Vaara toteaa.

Tyypillistä monille kokeiluille on ollut myös se, että strategisen suunnittelun ja johtamisen ymmärrys sekä erityisesti osallistamisen merkitys on ollut heikkoa.

Kaupunginjohtaja Jyrki Myllyvirran mukaan kyse on lähinnä näkökulmaeroista.

– Kaupunkiorganisaation päätöksen-teossa on otettava huomioon yleisen näkökulman lisäksi paikalliset yksityiskohdat, valtakunnalliset ja jopa globaalit kehityslinjat. Niiden yhdistäminen on usein vaikeaa, joten en koe, että kieli olisi suurin este hyväksyä muutostilanteet.

Eero Vaara, Virpi Sorsa, Pekka Pälli, Katja Peltola: Strategia mahdollisuutena ja ongelmana kuntaorganisaatiossa: kielestä, kommunikaatiosta ja vallasta.