Kuka määrittää, millainen kuntarakenne meillä on jatkossa? Valtio vai kunnat itse? Siis muutos ylhäältä ohjatusti vai kuntien tahdon mukaisesti? Tutkija Yrjö Kuotolan väitöstutkimus Kunnan raja valottaa kuntajaotuksen problematiikkaa laajalti kuntien näkökulmasta.

Yrjö Kuotola väitteli kunnallisoikeuden alalta Tampereen yliopistossa viime marraskuussa. Tutkijan aloitellessa työtään kuntajaotuksen kysymysten parissa kunta- ja palvelurakenneuudistusta eli Paras-hanketta ei ollut vielä asetettu.

Paras-hankkeen käynnistyessä vuonna 2005 Kuotola keksi työskentelevänsä aktuellin aiheen parissa.

– Kyse ei ollutkaan pelkästään teoreettisista pohdinnoista, joiden parissa yksin askaroin, vaan kunnat joutuivat samanaikaisesti pohtimaan kuntajaotuksen ja palveluiden järjestämisen kysymyksiä laajalla rintamalla, Kuotola kuvailee.

Yrjö Kuotolan mukaan kysymys kunnan rajasta nousee sitä varmemmin agendalle, mitä haasteellisemmaksi kuntien tilanne kehkeytyy.

– Pahimmillaan rakennemuutos koettelee kokonaisia kaupunkiseutuja, kuntatalous kriisiytyy ja palveluiden järjestäminen etenkin pienehköissä kunnissa on yhä vaikeampaa.

Kuotola painottaa, että hallinnolliset rajat ovat menettämässä merkitystään. Osaltaan Paras-hanke pakottaa kunnat joko kuntaliitoksiin tai yhteistyöhön muiden kuntien kanssa. Yksistään terveydenhuollon väestöpohjavaatimus edellyttää palvelurakenteita uudistavia toimia valtaosalla kunnista.

– On syntynyt lukuisia kuntaliitoksia, mutta syntyy myös yhteistoiminta-alueita, joiden toiminta ulottuu selkeästi yli kuntarajojen. Samalla hallinnollisen päätöksenteon on löydettävä mekanismit, joilla turvataan kunnallinen itsehallinto ja demokraattiselle päätöksenteolle keinot valvoa kuntalaisten palveluja. Kuntalaisilla on vaikutuskeinot vain kotikuntansa sisällä, vaikka tosiasiallinen elinpiiri olisi kunnan rajoja paljon laajempi, tutkija kiteyttää. Tiivistäen: kotikunnan merkitys vähenee, koska kansalaisten asuminen, palvelut, työ ja vapaa-aika pirstoutuvat yhä useamman kunnan alueelle.

– Silti demokraattinen päätöksenteko noudattaa kuntarajoja ja kunta on edelleen vastuussa palveluiden järjestämisestä. Vaikka toiminnallisesti kuntien rajat ovatkin helposti ylitettävissä, oikeudellisesti ne eivät ole kuitenkaan menettäneet merkitystään.

Kenen marssijärjestys?

Yrjö Kuotolan mukaan on ilmeistä, että nykyisenlaisen kehityksen myötä kansalaisten perusoikeudet ja kunnan rajat joutuvat törmäyskurssille.

Suunta on kuitenkin selvä: erilaiset palvelusetelijärjestelmät ovat yhä vähemmän sidoksissa kuntarajoihin. Kuntalaisesta tulee asiakas, joka noukkii palvelunsa parhaaksi katsomastaan paikasta kuntarajoista riippumatta.

– Jo nyt pienet kunnat ovat ahtaalla palveluiden järjestämisen kanssa. Kuntien välinen yhteistyö on välttämätöntä ja se lisääntyy kaiken aikaa, mutta samalla se nakertaa kunnallisen itsehallinnon painoarvoa. Toinen vaihtoehto on siirtää kunnan rajaa ja hakea kuntaliitoksen kautta paremmat eväät palvelutuotantoon.

Kuotola ennakoi edelleen lisää kuntaliitoksia. Silti Paras-hankkeen lähtökohta ei ole hänen mukaansa ongelmaton.

– Kenen ehdoilla päätökset kuntaliitoksista syntyvät? Onko päätös kunnan itsensä vai valtion sanelema erilaisten väestöpohjavaatimusten kautta? Minua on mietityttänyt tämä marssijärjestys. Jossain määrin on menty perä edellä puuhun. Valtio on sanellut elinvoimaisen kunnan kriteerit. Jos kysymystä tarkastellaan kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta, proseduurin pitäisi edetä kunnista käsin.

Kuntien tulisi siis itse voida arvioida, missä kulkevat toiminnallisen ja elinvoimaisen kunnan rajat.

– Kuntaliitoksen pitää olla sisäsyntyinen prosessi, johon kuntalaiset voivat vaikuttaa ja sitoutua. Kunta ei ole pelkästään hallintoa ja palveluita, se luo myös pohjan kaikelle demokraattiselle ja poliittiselle vaikuttamiselle.

Nyt syntyvät terveydenhuollon yhteistoiminta-alueet saattavat Kuotolan mukaan jäädä osalla kunnista välivaiheeksi.

– Tosin sekin kuntien pitää arvioida itse. Mutta jos halutaan vahvistaa kansalaisten vaikuttamismahdollisuuksia, olisi järkevää välttää raskaita päällekkäisiä hallintojärjestelyitä. Kunnan vastuu olisi selkeästi määriteltävissä, jos mahdollisimman monet toiminnot olisivat kunnan itsensä käsissä. Se edellyttää kuitenkin kohtuullisen vahvoja kuntia.

Kuotola painottaa, että toinen vaihtoehto olisi luoda seutu- tai maakuntapohjainen itsehallintojärjestelmä varmistamaan kansalaisten vaikutusmahdollisuudet silloinkin, kun palvelut ylittävät kunnan rajan.

Yrjö Kuotolan mukaan kuntajaotuksen suurimmat haasteet liittyvät kuntakentän ääripäihin.

– Toisaalta haastettuina ovat nämä taantuvat alueet ja pienet kunnat, joilla on epäsuotuisa väestörakenne ja harva asutus, ja toisaalta suuret kaupunkiseudut, joilla on vaikeuksia sopeutua kasvavaan väestömäärään ja lisääntyvään palvelutarpeeseen.

Yrjö Kuotola: Kunnan raja, väitöstutkimus, Acta Universitatis Tamperensis; 1454, Tampere University Press, Tampere 2009. Väitöskirja myös sähköisenä sarjassa: Acta Electronica Universitatis Tamperensis; 887, Tampereen yliopisto 2009. Tutkimustyötä tukenut KAKS.